Arbeitsmarktpolitik

Bundesagentur für Arbeit: Aufgaben und Finanzierung

Die Bundesagentur für Arbeit (BA) mit Sitz in Nürnberg ist der zentrale Träger der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland. Vor Ort arbeitet sie mit den Agenturen für Arbeit, zum Beispiel in Köln oder Dortmund. Zu ihren wichtigsten Aufgaben gehören:

• Beratung und Vermittlung von Arbeitsuchenden und Ausbildungsplatzsuchenden,

• Auszahlung von Lohnersatzleistungen wie dem Arbeitslosengeld I (ALG I) und dem Kurzarbeitergeld,

• Förderung von Qualifizierung (Weiterbildung, Umschulung),

• Arbeitsmarktbeobachtung und Statistik (monatliche Arbeitslosenzahlen).

Finanziert wird die BA vor allem aus den Beiträgen zur Arbeitslosenversicherung, einem Zweig der Sozialversicherung. Den Beitragssatz zahlen Arbeitnehmer und Arbeitgeber je zur Hälfte. Er ist ein Prozentsatz des Bruttolohns, bis zur Beitragsbemessungsgrenze. Das Bürgergeld (Grundsicherung) wird dagegen überwiegend aus Steuern des Bundes bezahlt (die Kosten der Unterkunft zum Teil von den Kommunen) und von den Jobcentern ausgezahlt, gemeinsamen Einrichtungen von BA und Kommunen. Das ist ein wichtiger Unterschied: ALG I ist eine Versicherungsleistung, Bürgergeld eine steuerfinanzierte Fürsorgeleistung.

Steigt die Arbeitslosigkeit, passiert gleichzeitig zweierlei: Es zahlen weniger Menschen Beiträge ein, und es müssen mehr Menschen Leistungen beziehen. Die Kasse kommt von zwei Seiten unter Druck. In Zeiten guter Konjunktur baut die BA dagegen Rücklagen auf.

Aktive und passive Arbeitsmarktpolitik

Die Arbeitsmarktpolitik unterscheidet zwei Richtungen:

Welche Maßnahme sinnvoll ist, hängt von der Art der Arbeitslosigkeit ab:

Die Arten der Arbeitslosigkeit werden im Abschnitt zur Arbeitslosenquote genauer behandelt. Hier genügt: Eine Maßnahme wirkt nur, wenn sie die Ursache trifft. Eine Umschulung hilft nicht, wenn schlicht die Nachfrage fehlt, und ein Konjunkturprogramm hilft nicht, wenn Qualifikationen nicht zu den offenen Stellen passen.

Lohnt sich aktive Arbeitsmarktpolitik?

Aktive Maßnahmen kosten sofort Geld, sparen aber später Leistungen und bringen Beiträge. Man vergleicht daher Kosten der Maßnahme mit den Kosten zusätzlicher Arbeitslosigkeit (Leistungen plus entgangene Beiträge).

Arbeitslosengeld: Einkommen, Stabilisator, Anreize

Das Arbeitslosengeld I beträgt 60 % des pauschalierten letzten Nettoentgelts (67 % bei Arbeitslosen mit Kind). Es wird nur für begrenzte Zeit gezahlt, die Dauer hängt von Versicherungszeit und Alter ab (in der Regel höchstens 12 Monate, bei Älteren länger). Danach folgt gegebenenfalls das Bürgergeld.

Automatischer Stabilisator

Das ALG I ist ein automatischer Stabilisator: Ohne dass der Bundestag etwas beschließen muss, wirkt es gegen den Abschwung. Fällt jemand in die Arbeitslosigkeit, sinkt sein Einkommen nur auf 60 %, nicht auf null. Er kann weiter einkaufen, die gesamtwirtschaftliche Nachfrage bricht weniger stark ein. Zugleich sinken die Beitragseinnahmen und die Ausgaben steigen. Das erhöht das Defizit der Kasse, das Geld wird aber in der Krise gebraucht (antizyklisch). Im Boom ist es umgekehrt.

Kontroverse: Kürzen oder erhöhen?

Über die Höhe der Leistungen wird politisch gestritten. Beide Positionen beruhen auf ökonomischen Annahmen:

Ein Urteil verlangt Kriterien, zum Beispiel Effizienz (Kosten, Suchdauer), soziale Gerechtigkeit (Armutsvermeidung) und Konjunkturwirkung. Gewichten Sie die Kriterien offen und nennen Sie, unter welcher Annahme Ihr Urteil kippen würde. Beispiel: Wenn die Anreizwirkung empirisch gering ist, spricht wenig für Kürzungen.

Mindestlohn: Modell und Wirklichkeit

Seit 2015 gilt in Deutschland ein gesetzlicher Mindestlohn, der von einer Mindestlohnkommission regelmäßig angepasst wird. Er ist ein Eingriff in den Preis (Lohn) des Faktors Arbeit.

Das neoklassische Modell

Im einfachen Arbeitsmarktmodell sinkt die Arbeitsnachfrage der Unternehmen mit steigendem Lohn, das Arbeitsangebot der Haushalte steigt. Beim Gleichgewichtslohn sind beide gleich. Liegt ein Mindestlohn über dem Gleichgewichtslohn, fragen Unternehmen weniger Arbeit nach, mehr Menschen wollen aber arbeiten: Es entsteht ein Angebotsüberschuss, also Arbeitslosigkeit.

Warum die Realität anders aussehen kann

Das Modell setzt vollständigen Wettbewerb und homogene Arbeit voraus. In der Wirklichkeit gibt es Gründe, warum der Effekt schwächer ausfällt oder ausbleibt:

• Marktmacht der Arbeitgeber (wenige Betriebe in einer Region): Der Marktlohn liegt dann unter der Produktivität, ein Mindestlohn kann Beschäftigung sogar erhöhen.

• Nachfrageeffekt: Höhere Löhne bedeuten mehr Konsum, das stützt die Nachfrage nach Produkten und damit nach Arbeit.

• Anpassung über andere Wege: Preiserhöhungen, geringere Gewinne, höhere Produktivität durch bessere Organisation statt Entlassungen.

• Geringere Fluktuation und weniger Kosten für Neueinstellungen.

Hartz-Reformen: Fördern und Fordern

Anfang der 2000er-Jahre lag die Arbeitslosigkeit hoch. Die Regierung setzte mit der Agenda 2010 und den Hartz-Gesetzen auf das Prinzip „Fördern und Fordern“:

• Fördern: bessere Vermittlung durch die Jobcenter, persönliche Ansprechpartner, Weiterbildung, Vermittlungsgutscheine.

• Fordern: strengere Zumutbarkeitsregeln (Arbeiten auch unterhalb der bisherigen Qualifikation), Mitwirkungspflichten, bei Pflichtverletzung Leistungskürzung (Sanktionen).

Weitere Elemente waren die Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe zu „Hartz IV“ (2005, später Bürgergeld), die Ausweitung von Minijobs und Midijobs und die Lockerung der Zeitarbeit.

Erfolge und Kritik

Ein Urteil muss die Ursachen auseinanderhalten: Der Rückgang hängt auch mit der guten Weltkonjunktur und Lohnzurückhaltung zusammen, nicht nur mit den Reformen. Die Zuordnung ist deshalb schwierig.

Zuordnung zu einer Konzeption

Die Reformen sind überwiegend angebotsorientiert: Sie wollen das Arbeitsangebot und die Flexibilität erhöhen und die Lohnnebenkosten sowie Regulierung senken. Die Annahme dahinter lautet, dass Arbeitslosigkeit vor allem durch zu geringe Anreize und starre Regeln entsteht. Elemente der aktiven Arbeitsmarktpolitik (Qualifizierung, Vermittlung) bleiben aber Teil des Konzepts. Eine nachfrageorientierte Politik würde dagegen die Gesamtnachfrage stützen, etwa durch Staatsausgaben.

Zurück zum Anfang: Die 120 entlassenen Beschäftigten erhalten ALG I (passive Politik), werden von der Agentur für Arbeit beraten und bei Bedarf umgeschult (aktive Politik). Ob die Maßnahmen sinnvoll sind, prüft man anhand der Ursache der Arbeitslosigkeit, der Kosten und mit klaren Kriterien.

Auf einen Blick

• Die Bundesagentur für Arbeit vermittelt, zahlt Lohnersatzleistungen, fördert Qualifizierung und beobachtet den Arbeitsmarkt. Sie wird vor allem aus Beiträgen (je zur Hälfte Arbeitgeber und Arbeitnehmer) finanziert, das Bürgergeld aus Steuern.

• Passive Politik sichert Einkommen (ALG I, Bürgergeld), aktive Politik verkürzt oder verhindert Arbeitslosigkeit (Vermittlung, Weiterbildung). Die Maßnahme muss zur Art der Arbeitslosigkeit passen.

• ALG I (60 % bzw. 67 % des Nettoentgelts) wirkt als automatischer Stabilisator. Der Streit um die Höhe ist ein Abwägen zwischen Anreizwirkung und Nachfrage- und Sicherheitswirkung.

• Der Mindestlohn über dem Gleichgewichtslohn führt im neoklassischen Modell zu Arbeitslosigkeit. In der Realität können Marktmacht, Nachfrageeffekte und Anpassungen das abschwächen.

• Die Hartz-Reformen („Fördern und Fordern“) sind überwiegend angebotsorientiert. Erfolgen stehen Niedriglohnsektor und Armutsrisiko gegenüber.